Scris de Prof. Silviu Cernea
Puternica recesiune mondială, provocată de măsurile de izolare impuse de epidemia Covid-19, precum și ajutoarele acordate de multe state populației și companiilor au dus peste tot în lume la creșterea cheltuielilor bugetare și a datoriei publice. Acest fenomen s-a adăugat la politica monetară expansionistă a băncilor centrale, care a mers în multe cazuri până la finanțarea monetară a unei părți însemnate a datoriei publice, ceea ce a dus la amplificarea inflației. În plus, măsurile de „relansare” și consecințele economice ale războiului din Ucraina au determinat creșterea și intensificarea intervenției statului în activitatea economică și slăbirea durabilă a economiei de piață, de a cărei bună funcționare depinde bunăstarea la care a ajuns o parte a lumii la acest început de mileniu III.
Cu toate că mulți economiști au sesizat pericolul reprezentat de creșterea cheltuielilor publice, ei nu sunt de acord cu privire la semnificația rezultatelor analizei relației dintre acest fenomen și bunăstare: economiștii de inspirație keynesiană continuă să afirme că cheltuielile publice sunt susceptibile să „stimuleze” cererea și creșterea economică. Și chiar și economiștii care nu împărtășesc această concepție etatistă „extremă”, tind să susțină teza că destinația cheltuielilor este mai importantă decât mărimea lor. Nu se poate ignora, desigur, aspectul calitativ al cheltuielilor publice: există, într-adevăr, deosebiri importante între creșterea cheltuielilor neproductive, cum ar fi cele implicate de întreținerea aparatului birocratic, ori simpla redistribuire de venituri în numele „statului social” (Social State), pe de o parte, și investițiile în infrastructură, serios proiectate și bine executate, pe de altă parte. Nu este însă mai puțin adevărat că o creștere economică susținută nu se poate realiza în condițiile existenței unui sector de stat supradimensionat: analizele empirice cu privire la relația dintre mărimea statului și bunăstare, efectuate pentru o lungă perioadă de timp și cuprinzând un mare număr de țări, arată clar că între talia sectorului de stat și prosperitate există o legătură inversă. Iar această concluzie este valabilă inclusiv pentru cheltuielile statului considerate, de regulă, „productive”, cum ar fi cele pentru educație, cercetare, infrastructură etc., dacă se ține seama de costurile fiscale implicate de acțiunea statului în domeniile respective.
1. Rezultatele cercetărilor empirice
Studiile empirice arată că, pe termen scurt, creșterea economică a unei țări este influențată de un număr foarte mare de factori. O țară poate avea, de asemenea, condiții particulare, legate de diverse politici economice, cum ar fi, de exemplu, politica monetară sau regimul valutar, care sunt, în general, greu de izolat de alte forme de intervenție a statului în economie. De aceea, concluzii pertinente în această privință nu pot fi trase decât prin observarea unui număr de țări reprezentativ și pentru o lungă perioadă de timp. Or, numeroase lucrări empirice de acest tip confirmă clar relația inversă între talia statului și bunăstare.
Fără îndoială, intervenția statului nu împiedică economia să se dezvolte, însă creșterea economică este în cel mai bun caz mediocră, ceea ce duce, pe lângă venituri mai reduse, la un șomaj mai mare și la o speranță de viață mai mică.
Mai precis, întreaga experiență acumulată până acum în lume arată că creșterea intervenției statului în economie determină, pe termen lung, încetinirea dezvoltării economice. În perioada în care are loc acest fenomen, impactul negativ poate fi chiar foarte puternic. După ce sarcina fiscală se stabilizează, economia devine mai rezistentă, însă crește încă și mai încet. Explicația rezidă în faptul că sarcina fiscală impusă de întreținerea și intervenția statului duce la reducerea sistematică a eficienței economice, a investițiilor și a inovării, care sunt adevăratele forțe ale creșterii economice.
Nu se poate totuși afirma că relația amintită este liniară, ceea ce ar însemna că un buget de stat în care veniturile și cheltuielile sunt zero este cel mai favorabil creșterii economice. Însă, chiar dacă se admite că, până la un anumit punct, statul are un rol pozitiv, mai ales în ceea ce privește protecția drepturilor de proprietate, administrarea justiției, asigurarea securității cetățenilor și crearea unor infrastructuri, este neîndoios că, dacă funcțiile și mărimea statului depășesc un anumit prag critic, impactul activismului statal se reflectă rapid în încetinirea progresului economic.
Această constatare este valabilă inclusiv pentru domeniile în care cheltuielile statului sunt considerate, de obicei, „productive”, cum ar fi, de exemplu, educația, cercetarea și crearea infrastructurilor. Căci, nu se poate identifica empiric nici un efect pozitiv exercitat asupra bunăstării de cheltuielile efectuate de stat în domeniile amintite sau în altele de același gen.[4] Aserțiunea contrară ignoră impactul negativ, susceptibil a fi evidențiat prin analize empirice, al sarcinii fiscale impuse de înlocuirea sectorului privat de către stat, prelevarea de către acesta din urmă a resurselor de care are nevoie și cheltuirea lor în conformitate cu obiectivele deținătorilor puterii și cu un sistem de stimulente care, în general, este mai puțin eficient. De aici, efectul contraproductiv al diverselor categorii de cheltuieli publice: subvenții, ajutoare, prime, scutiri de taxe și impozite, cheltuielile implicate de politicile regionale și, în general, al planificării dezvoltării economice.
Relația negativă, dar nemonotonă, între povara întreținerii statului și prosperitate este exprimată de „curba Rahn”. Acest economist a reflectat profund la problema dimensiunii „optime” a statului, ajungând la concluzia că cheltuielile publice au un efect descurajant asupra eforturilor de a produce bunuri și servicii. După părerea sa, dimensiunea optimă a statului se situează între insuficiență, în sensul că statul nu își poate îndeplini funcțiile esențiale de protecție a persoanelor și bunurilor, precum și de asigurare a cadrului juridic necesar pentru executarea contractelor și exercitarea drepturilor de proprietate, pe de o parte, și sarcina fiscală și cheltuielile publice excesive, de natură să împiedice creșterea și prosperitatea economică, pe de altă parte. Pe această bază, autorul conchide că actuala pondere „tipică” a sectorului de stat, situată între 30% și 45% din PIB, este mult prea ridicată prin prisma obiectivului creșterii economice optime.
După părerea sa, sectorul public ar trebui să se situeze mai degrabă între 15% și 25% din PIB, ținând seama inclusiv de eventualele cheltuieli cu asigurările sociale. Totuși, deoarece o parte importantă a cheltuielilor publice este determinată de asumarea de către stat a unor sarcini care, în mod ideal, ar trebui să revină economiei de piață sau societății civile, acest nivel este, fără îndoială, distorsionat în sus. Nivelul dezirabil ar trebui să se situeze, probabil, în jur de 12%-13% din PIB, ținând seama, desigur, de calitatea și eficiența cheltuielilor publice, precum și de concentrarea acestora pe asigurarea capacității de exercitare a funcțiilor de bază ale statului.
2. Costurile întreținerii și acțiunii statului
Cercetarea empirică a experienței acumulate în întreaga lume arată, deci, că există o relație inversă între povara întreținerii și acțiunii statului, pe de o parte și prosperitate, pe de altă parte. Explicația rezidă în faptul că existența și activitatea statului implică un anumit cost. Un element important al acestui cost este extracția de resurse: orice acțiune a statului necesită o sursă de finanțare constituită prin deturnarea unor fonduri din circuitul economic privat. Ca urmare, resursele respective nu mai sunt disponibile, nici pe termen scurt și nici pe termen lung, pentru finanțarea producției și investițiilor private. Acest „efect de evicțiune” (crowding out effect) împiedică, deci, crearea de avuție adițională.
În mod tipic, mai mult de 90% din veniturile statului provin din fiscalitate, însă costul de extracție cuprinde, de asemenea, datoria contractată de stat, care echivalează cu impozite viitoare. La nivelul oficial al datoriei publice, se adaugă angajamentul de a acoperi deficitul bugetului asigurărilor sociale, datorie implicită, care necesită, de asemenea, creșterea viitoare a impozitelor. În plus, există un impozit ascuns, și anume impozitul pe inflație sau seniorajul, creat de monopolul statului asupra emisiunii monetare: în contextul actual al unei inflații ridicate, acest impozit este foarte mare, ceea ce face ca resursele reale obținute de stat în modul acesta, resurse la fel de reale ca cele pe care le obţine prin impozite, să fie considerabile. În fine, o formă de impozitare este însăși reglementarea: în loc să intervină direct, statul dirijează prin legi, decrete, instrucțiuni etc., alocarea resurselor, limitând folosirea acestora de către particulari sau impunând cetățenilor o anumită utilizare a lor.
Chiar dacă sectorul de stat pare în măsură să efectueze un volum impresionant de prestații, grație resurselor importante pe care le extrage din sectorul privat, cheltuielile statului nu se compară prin prisma eficienței cu cheltuielile făcute de particulari pentru a produce bunurile și serviciile cerute pe piață: fără semnalul prețurilor și profitului, producția de bunuri și servicii realizată de stat nu poate fi evaluată după criteriul utilității, ceea ce face ca alocarea resurselor realizată în modul acesta să fie, probabil, suboptimală. În absența informațiilor cu privire la preferințele consumatorilor, transmise prin prețuri, este, într-adevăr, imposibil ca organele statului să știe ce bunuri să producă și în ce cantitate. Fără profit și disciplina pieței și fără nici o răspundere materială pentru pierderile pe care le provoacă și greșelile pe care le comit, decidenții statali nu urmăresc reducerea costurilor, ci mai degrabă „umflarea” lor pentru a-și satisface interesele personale. Aceasta, în cel mai bun caz, deoarece s-ar putea ca majorarea artificială sau ignorarea a costurilor să urmăreacă pur și simplu consumarea fondurilor alocate. Departe de a „stimula” cererea și creșterea economică, statul exercită, de fapt, un efect multiplicator negativ.
Pe lângă costurile de extracție și cele provocate de ineficiența funciară a statului, cheltuielile publice exercită și un alt efect de evicțiune, la care se adaugă un efect de saturație. Primul apare din cauză că statul își finanțează cheltuielile prin constrângere sau își protejează activitățile prin privilegii legale, ceea ce face ca întreprinderile private să se confrunte cu o concurență neloială. Consecința este că intervenția statului împiedică procesul de inovare, provocând în felul acesta stagnarea economiei: întreprinzătorii din sectorul privat caută în permanență noi opțiuni și noi oportunități; programele etatiste sunt, dimpotrivă, inflexibile, administrate birocratic și osificate prin reglementări imposibil de modificat altfel decât prin crearea unei noi majorități democratice.
Este adevărat că nu toate cheltuielile publice sunt la fel de ineficiente. Cheltuielile pentru educație, de exemplu, pot contribui la formarea capacităților productive ale indivizilor și, deci, la cultivarea aptitudinilor lor de a munci și de a-și câștiga existența pe durata întregii vieți. Însă, chiar și în acest caz, cheltuielile respective nu pot fi considerate „productive” în adevăratul sens al cuvântului, din cauza finanțării lor prin impozite. Căci, dacă problema este corect formulată, adică se ține seama de costurile fiscale aferente, nu există nici o legătură susceptibilă a fi evidențiată empiric între volumul cheltuielilor publice de acest gen și prosperitate.
Oferta din partea statului disimulează faptul că piața liberă și societatea civilă, cu sau fără scop lucrativ, sunt capabile să răspundă nevoilor de investiții inclusiv în domenii ca educația și crearea infrastructurilor. Bineînțeles, statul, prin modul său specific de finanțare, poate oferi mai multe bunuri de acest gen decât sectorul privat, mergând până la saturarea societății, de exemplu, cu diplome, însă aceasta cu prețul reducerii generale a prosperității.
În plan social, cheltuielile statului provoacă distorsiuni comportamentale: extracția de resurse din sectorul privat diminuează stimulentele pentru a munci și a investi. Ca urmare, cu cât prelevările sunt mai ridicate și progresive, cu atât impactul lor negativ asupra producției este mai mare. Statul subvenționează, de fapt, subutilizarea factorilor de poducție și alocarea lor suboptimală, deoarece face ca nemunca și consumul să fie mai atractive decât activitatea productivă și economisirea, de care depinde formarea capitalului.
Politica „socială” a statului are un efect contraproductiv dublu. În primul rând, programele etatiste au amintitul efect depresiv exercitat de fiscalitate asupra formării capitalului. În al doilea rând, programele de acest tip fac ca responsabilitatea indivizilor pentru propria lor soartă să scadă, deoarece toți sunt puși în aceiași situație și sunt supuși aceluiași regim. În modul acesta, egalitatea devine egalitarism. În această „minunată lume nouă” (A. Huxley), nu numai că economisirea este mai greu de făcut, din cauza fiscalității ridicate, ci devine și mai puțin dezirabilă, deoarece nevoile indivizilor sunt satisfăcute aparent prin oferta de bunuri și servicii din partea statului. Cheltuielile statului descurajează, astfel, deciziile realmente raționale ale indivizilor de a fi economi, de a contribui la sistemele private de pensii sau de sănătate etc., care diminuează prin ele însele tendințele oneroase de a suprasolicita serviciile publice de acest gen, porniri firești la care incită iluzia gratuității și colectivizarea costurilor aferente. De aceea, „politica socială” este numită de unii autori „războiul tuturor împotriva tuturor”. Spre deosebire de deciziile individuale de a aduna bani albi pentru zile negre și de a contribui la serviciile de asigurări private, ori de donațiile voluntare inspirate de caritate, prestațiile sociale, deși animate adesea de bune intenții, crează, prin distorsionarea motivațiilor, o sursă permanentă de tensiuni sociale, ducând în cele din urmă la diminuarea prosperității.
3. Soluții de relansare a economiei
Impactul negativ al etatismului excesiv asupra creșterii economice și nivelului de trai sugerează că creșterea cheltuielilor publice nu constituie o soluție în contextul social-economic actual. Creșterea bunăstării chiar și în condiții de criză necesită, dimpotrivă, reorientarea statului spre funcțiile sale de bază și reducerea paralelă a costurilor de extracție. Carantina instituită în multe țări în timpul pandemiei învederează rolul muncii productive, al schimbului liber și al economisirii în creșterea nivelului de trai: bunăstarea durabilă a societății nu are altă sursă. Prosperitatea ridicată și răspândită pe scară largă se bazează pe o ofertă de bunuri și servicii adaptată la cerințele consumatorilor prin intermediul pieței și al acțiunii întreprinzătorilor.
Trebuie, deci, favorizată această modalitate rațională de creare a avuției prin degrevarea sa de sarcina fiscală excesivă impusă de întreținerea și acțiunea statului. În România, aceasta înseamnă, contrar unor promisiuni politice, menținerea actualelor cote relativ reduse ale impozitului pe profit și impozitului pe venitul întreprinderilor: această formă de impozitare este moderată, iar, ca urmare, nu descurajează activitatea economică. Majorarea acestor impozite ar avea efect contrar, deoarece, deși sunt plătite de întreprinderi, sarcina fiscală aferentă este suportată, de fapt, de persoanele fizice: angajați, clienți și furnizori și mai puțin proprietari. De aceea, majorarea impozitelor plătite de întreprinderi ar fi de departe cea mai dăunătoare măsură prin prisma relansării creșterii economice și menținerii unui grad rezonabil de ocupare a mâinii de lucru, deoarece afectează direct formarea capitalului productiv, destinat a fi reinvestit în activități economice sau în inovarea produselor și proceselor de fabricație.
A doua măsură necesară în cazul României este reducerea impozitului și contribuțiilor pe salarii. Taxarea ridicată a muncii constituie o anomalie a sistemului fiscal românesc, ce contribuie la agravarea problemelor economico-sociale ale României: numărul mare de persoane în putere care nu muncesc și nu își caută un loc de muncă, creșterea numărului beneficiarilor de ajutoare sociale, emigrația etc. Reducând taxarea muncii, statul român s-ar putea consacra, în schimb, sarcinilor sale de bază și reformării organizării sale foarte centralizate și pletoricului său aparat administrativ.
O asemenea investiție în viitor, realizată sub forma unor degrevări fiscale, este cel mai bun lucru ce se poate face în situația actuală a României: în modul acesta, resursele ar fi lăsate sectorului privat, care le-ar utiliza prin decizii individuale realmente raționale, adoptate în funcție de calculele economice de factură antreprenorială. Totodată, s-ar reduce risipa inerentă cheltuielilor politice și birocratice.
Pe de altă parte, pentru a crește responsabilitatea personală cu privire la viitor și a diminua volumul cheltuielilor sociale, este posibilă creșterea vârstei de pensionare și desființarea pensiilor speciale. În România, speranța de viață a crescut, greutatea muncii fizice s-a diminuat, riscurile accidentelor de muncă s-au redus, iar starea de sănătate s-a ameliorat. Ca urmare, menținerea unui statut de rentier o lungă perioadă după viața activă nu se explică decât prin imobilismul instituțional al unui stat capturat de „vânătorii de rente”. În aceste condiții, reforma sistemului fiscal, puternic redistributiv, al României este benefică din mai multe puncte de vedere: permite atât reducerea costurilor de extracție, cât și relansarea economiei prin evitarea pensionării mult prea devreme a unui personal calificat și experimentat.
Cea mai gravă eroare a politicilor de „relansare” constă în credința că dacă statul nu face ceva, nimeni altcineva nu poate face aceasta în locul său. Or, piața liberă și societatea civilă, adică persoanele afectate în mod direct de deciziile pe care le iau, știind mai bine decât oricine altcineva ce nevoi au și cum le pot satisface, sunt în măsură nu doar să producă bunurile și serviciile socialmente necesare, ci o fac mai bine și mai ieftin decât statul – fără costurile de extracție, ineficiență, stagnare și demotivare legate de un volum exagerat de cheltuieli publice. Chiar dacă nu există o soluție „perfectă” la situația complexă în care se află economia mondială, este indubitabil că depășirea multiplelor crize actuale necesită eliberarea energiilor și resurselor în scopul relansării activității productive – în primul rând în interesul tinerelor generații, care sunt cele mai afectate de pierderea perspectivelor pe care o provoacă sarcina apăsătoare a întreținerii statului.
Timișoara, 18 ianuarie 2023
Silviu Cerna este profesor emerit de ‘’Economie monetară’’ la Facultatea de Economie şi de Adminstrare a Afacerilor a Universităţii de Vest din Timişoara. Este autor a numeroase lucrări în care tratează rolul băncilor centrale în economiile contemporane, obiectivele şi instrumentele politicii monetare, factorii determinanţi ai cursurilor valutare, uniunile monetare etc. Cartea Teoria zonelor monetare optime a primit premiul Academiei Române „Victor Slăvescu” (2006), iar, mai recent (2015), cartea Politica monetară a fost distinsă cu premiul ’’Eugeniu Carada’’ al Academiei Române şi Marii Loje Naţionale a României. În perioada 1992-2009, a fost membru al Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale a României.